延遲退休如何影響養老基金？
導語
延遲退休年齡是世界各國在養老金製度下“人為創造人口紅利”的手段🙎，但退休年齡的延遲終究是有生理極限的🎁。建立一個資產型養老保險體系是解開老齡化“百年之慮”的“百年大計”。
人口老齡化是一個世界性的發展趨勢⏬，世界各國養老金製度都面臨嚴重沖擊💾，並且越是發達的國家👺，人口老齡化越嚴峻，養老金製度改革的壓力越大。為此，在過去幾十年裏，有些發達國家在對養老金製度進行改革或建立改革委員會時常常使用“拯救社會保障製度”的口號👩🏭📆，而且在這些國家的改革政策組合中，使用最普遍的一個做法就是提高退休年齡🤘。從20世紀90年代開始，幾乎所有發達國家和轉型國家都在提高法定退休年齡，例如，美國2020年的法定退休年齡是66歲👩🏽🎨，凯捷体育娱乐 -（限时活动）即刻加入，享受平台优惠！年的法定退休年齡提高到66歲零2個月，每年提高2個月，2022年是66歲零4個月，一直到2026年實現法定退休年齡67歲為止。美國此次提高退休年齡的改革啟動於2003年🤾♀️，其間2003年到2008年提高1歲，每年提高2個月，從65歲提高到66歲🏊🏼💁🏿，然後2008年至2019年“喘息”12年😎🈁。
與發達國家相比，中國的法定退休年齡太低，提高退休年齡的壓力較大。中華人民共和國成立之後，中央政府曾兩次頒布涉及退休年齡的政策👩🏿🦰：1951年中央人民政府政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》規定：男工人和男職員年滿60歲（工齡滿25年）🫁、女工人和女職員年滿50歲（工齡滿20年）可退休養老，某些工作環境特殊並對身體有害的行業男工人和男職員年滿55歲、女工人和女職員年滿45歲可退休養老👳🏽♂️🧑🏻⚖️；1978年國務院印發的《關於安置老弱病殘幹部的暫行辦法》規定，黨政機關、群眾團體、企業和事業單位的女幹部年滿55歲可以退休。基於上述退休政策🙎🏼♀️，此次實施延遲法定退休年齡所涉及的群體主要是三個🧍🏻♂️：50歲退休的女工人、55歲退休的女幹部、60歲退休的男性工人和幹部🤸♀️🌵。
延退改革：必要且急迫
繼“十三五”規劃綱要之後，“十四五”規劃綱要再次及時地提出延遲法定退休年齡的問題🖨👨🏻🦽。之所以稱其“及時”🎥，是因為剛公布的第七次全國人口普查結果顯示🌱，我國人口老齡化趨勢進一步加劇：與2010年相比🍾，60歲及以上人口從8.06%提高到13.5%🤽🏻🩼，上升了5.44個百分點😮，而2010年僅比2000年上升2.93個百分點；65歲及以上人口從2010年的8.87%提高到現在的13.5%，上升了4.63個百分點，而2010年僅比2000年上升了1.91個百分點。20年前😏，65歲及以上人口僅為8 811萬人🚣🏻♀️，而20年後的今天高達1.91億人👎🏼，翻了一番多。據聯合國的預測👩🔧，我國人口老齡化將繼續加劇🧜🏿♀️。
我國男女平均法定退休年齡原本已經很低，只有55歲左右🚈，但由於種種原因，包括道德風險在內👰🏽🏝，每年男女平均實際退休年齡僅為54歲左右。退休年齡太低對參保人本人不是很有利，它將降低養老金的金額或者說降低替代率，例如，如果男女平均退休年齡提高到62.5歲⚠，增加的8.5年繳費可提高每月統籌養老金好幾百元（各地平均水平不一樣，提高額度也不盡相同）🔲，賬戶養老金也有很大提高，兩者合計每年可增加好幾千元。另外，退休年齡太低對養老保險財務可持續性也很不利🤦♀️，並且退休年齡越低🤛🏽，對養老保險財務可持續性的影響越大。在目前退休政策影響下🪹，據學習出版社和黨建讀物出版社2020年底聯合出版的《黨的十九屆五中全會<建議>學習輔導百問》給出的預測，我國企業職工基本養老保險基金將在2029年首次出現收不抵支👨🏽🏫，到2036年將出現基金枯竭🥒。筆者所在的中國社科院世界社保研究於2019年4月出版的《中國養老金精算報告2019—2050》對企業職工基本基金可持續情況也做過預測，其結果是到2028年出現收不抵支，2035年基金將枯竭。
下面，根據這部“精算報告”的基礎數據，把延遲退休對維持和改善企業職工養老保險製度的意義做一個簡單介紹。
延遲退休可改善製度贍養率
在現收現付製下🙇👨🏻🌾，有三個參數十分重要🤽🏽♂️，那就是繳費率、替代率和贍養率🪹。“標準”的替代率是指退休後第一年領取的養老金占退休前工資的百分比👎🏼。贍養率是指養老保險製度內退休人數占登記參保尚未達到退休年齡的人數之比🍪。例如👩🏽🦳🙎🏻，2020年城鎮職工基本養老保險總計參保人數為45621萬人（含機關事業單位人員），其中尚未達到退休年齡的參保職工32859萬人，退休人員12762萬人，製度贍養率為38.8%。贍養率越高，說明老齡化情況越嚴峻，而通常大家所說的撫養比一般是指贍養率的倒數，38.8%的倒數是2.58:1🧨，就是指目前城鎮職工基本養老保險是2.58個人養1個人。撫養比越高說明人口結構越年輕🧑🏿⏩，老齡化情況越不嚴峻。
繳費率、替代率和贍養率是一個函數關系，即繳費率=替代率×贍養率。這個公式說明，老齡化將導致贍養率逐年提高，如要保持基金收支平衡，或者提高繳費率，或者降低替代率。維持養老保險基金的精算平衡，防止使之陷入財政危機，這是大多數發達國家堅守的一個原則👑。但如果決策者不想降低替代率，也不想提高繳費率，甚至為了保市場主體和保就業還想降低繳費率，那就只剩一個辦法了🧜，就是降低贍養率。但是，一般來說贍養率這個參數是“給定”的，因為它是由人口結構的現狀決定的👨🏿🏫🤦🏽♂️，即使鼓勵大家多生育，也不可能一蹴而就🚶➡️、立竿見影！於是，一個“稀釋”贍養率的間接辦法就此誕生，那就是提高退休年齡。換言之，提高退休年齡可改變當期和未來一個時期的贍養率。這個辦法收效快、效果好🚵🏻，既不用提高繳費率，也不用降低替代率🌝，就可以部分解決老齡化對養老保險製度的沖擊問題。這就是為什麽在過去幾十年裏絕大多數國家選擇提高退休年齡的原因。
由於我國法定退休年齡過低🧏🏼🙋🏻，實際退休年齡更低，因此提高退休年齡對改善養老保險基金財務狀況具有更為明顯的效果。假定我國延遲退休從2022年開始實施，女工人退休年齡每年提高4個月，當提高到55歲後男工人和職員開始按照每年提高4個月的節奏加入進來，最終男工人和職員法定退休年齡提高到65歲🤰，女工人提高到60歲退休；還假定，女幹部也是60歲退休🥴。在這樣的假定條件下🔘，與不改革相比，我國城鎮企業職工（不含機關事業單位🙍🏻，下同）養老保險的製度贍養率將發生明顯變化。
在不實施延遲退休政策下（下稱“不改革情況下”），未退休登記參保人數將從2020年的2.76億人逐漸提高到2050年的3.41億人⬛️，30年裏僅增加0.24倍💵，而退休人數則從1.06億人激增至2.78億人，未來30年將增加1.64倍，最終將導致參保贍養率從2020年的38.3%提高到2050年的81.8%🌤。但在實施延退改革之後，參保贍養率將得到極大緩解：未退休登記參保人數到2050年將提高到4.09億人👩🎨，而退休人數則降至2.10億人，這一增一降使2050年參保贍養率降至51.4%。
圖1顯示，2020年的企業職工養老保險是2.6個人養活1個人，如不實行延退改革，到2050年就提高到1.2個人養活1個人，就業人口的壓力提高了一倍🔈🚶🏻➡️。但是，如果實施延退，到2050年將變成1.9個人養活1個人，就業人口的壓力接近不改革時的一半。
圖1 改革前後2020—2050年企業職工基本養老保險參保贍養率比較
在發達國家🤱🏻，一般情況下登記參保贍養人數與實際繳費人數基本是一致的🙇🏿♂️，凡是參保的都須繳費，但在我國由於多繳多得的激勵機製不明顯和靈活就業人數逐年增加，只登記參保而停止繳費的人數逐年增加，遵繳率（實際繳費人數÷登記參保人數）在十多年前是90%，目前降到80%，就是說👨🏽🦳，養老保險製度的負擔更加沉重了💆🏻⛳️。於是在我國就出現了兩個贍養率：在“參保贍養率”之外，必須要看到還有一個“繳費贍養率”並須將其單獨作為一個現象進行分析研究，否則如果只看“參保贍養率”就有可能被誤導。
那麽延退政策對繳費贍養率有什麽影響呢🍍？如不實施延退改革🥷🏻，2020年實際繳費人數是2.21億人，到2050年將提高到2.89億人🙍🏽，退休人數沒有變化，還是從1.06億人提高到2.78億人🍟，於是繳費贍養率明顯高於登記參保贍養率——2020年是47.8%，到2050年將提高到96.3%。實施改革之後，情況有明顯改變——2050年實際繳費人數將提高到3.21億人，退休人數是2.10億，於是繳費贍養率則從改革前的96.3%降至65.5%，大約下降30多個百分點🅱️。
圖1和圖2的比較顯示，目前至少有5500萬人只登記不繳費🧝♀️，這事實上“抬高”了贍養率10個百分點🤼♀️，從38%提高到48%。重要的是，從實際繳費人數來看，到2050年是1.04個人養活1個人，但如果實施延退就立刻提高到1.5個人養活1個人👨🦯➡️。也就是說👩🏫，登記參保贍養率是“虛”的，因為有大約20%的人長期不繳費，這樣👩🏼🦰，繳費參保率就有了實際意義，比如到2050年名義上是1.9個人養活1個人，實際上是1.5個人養活1個人。所以，如何提高養老保險的製度透明度和激勵性，鼓勵所有參保人尤其是那些靈活就業人員去繳費👥，甚至多繳費，真正實現多繳多得、長繳多得，就顯得十分重要了。由此看來，在繳費遵從度不高的環境下🛋，最佳的辦法就是完善激勵相容的製度設計🧑🏻🦲，讓大家像建立住房公積金那樣主動多繳費和長繳費🤚🏽。
圖2 改革前後2020—2050年企業職工基本養老保險繳費贍養率比較
延遲退休可極大改善養老基金收支情況
延退可明顯改變製度贍養率👳😌，這就意味著可明顯改變基金收支趨勢，因為延退後製度內登記參保的人數多了，實際繳費的人數多了，而退休的人數少了。
從收入的角度看👨🦽，延退前後有一定的改變。在目前退休政策不變條件下🍙，2020年基金總收入（含繳費、財政補助和利息）為4.21萬億元，占GDP的3.48%👩❤️💋👩，到2050年總收入將達23.6萬億元，GDP占比將達7.73%。但如果2022年開始實施延退計劃🧑🏻，2050年我國企業職工基本養老保險收入將提高到24.8萬億元，GDP占比提高到8.10%。
這裏需要指出的是🧑🦰，由於地區間失衡的原因🤦🏽，早在十幾年前就大約有一半的省份收不抵支🧑🏼🎤，需要財政補助。從1998年至2020年，中央和地方各級財政對企業職工養老保險的財政補助總計達5.7萬億元左右（其中2020年為估計數），而2020年底城鎮職工養老保險基金余額才只有4.8萬億元（含機關事業單位人員的養老基金余額）♿️。這說明🤹🏽，如果沒有以往20多年來5.7萬億元的財政介入，剔除機關事業單位之後😣，目前企業職工基本養老保險的余額將成為負值近2萬億元👮🏼♂️。
圖3 改革前2020—2050年企業職工基本養老保險基金收入
進而🤽🏽，我們從圖3可得知，實施延退政策將有利於減少財政風險：在不延退的情況下，在2050年的23.6萬億元總收入中財政補助將高達5.6萬億元；如果實施延退，圖4顯示🛞，2050年的總收入將提高到24.8萬億元🫰🏻，財政補助額將減少到5.1萬億元。
圖4 改革後2020—2050年企業職工基本養老保險基金收入
從支出的角度看（見圖5），在現行退休政策條件下，基金支出規模將從2020年的3.96萬億元上升到2050年的34.91萬億元，GDP占比將從目前的4.11%上升到2050的年11.42%。根據OECD的預測，2050年中國城鎮企業養老保險支出占比水平將高於很多發達國家——高於OECD成員國9.5%的平均水平，更高於歐盟28國11.4%的平均水平，幾乎是美國5.9%的兩倍，屆時將高於瑞士（10.7%）、愛爾蘭（10.0%）、日本（9.5%）🏑🕺、荷蘭（8.1%）🙎🏿♂️、英國（8.1%）⚒、加拿大（6.9%）、新西蘭（7.2%）和韓國（6.3%），甚至高於北歐福利國家瑞典（7.2%）、丹麥（7.5%）、挪威（11.4%）。以上還僅僅是城鎮企業職工基本養老保險的支出規模，如果再加上機關事業單位和城鄉居民基本養老保險的支出🧝🏽♀️，到2050年我國全國基本養老保險的支出規模將更高🙄，超過的國家將更多⛹🏼♂️，將有可能超過法國（12.8%）💂🏼、德國（12.5%）、西班牙（12.5%）🐫↖️、俄羅斯（12.4%）等國家。
圖5 改革前後2020—2050年企業職工基本養老保險基金支出的比較
但如果2022年實施延退政策，2050年城鎮企業養老保險支出規模將下降至27.9萬億元，GDP占比降至9.11%🦻。雖然降幅很可觀9️⃣，但仍高於上述大多數發達國家🧔🏻♀️，略低於日本🧑🏽🚀、瑞士💪🏽、愛爾蘭和挪威。
上述預測顯示，實施延退政策對在養老保險基金收入的影響不是很大，但對降低基金支出的影響是非常明顯的。以2050年為例，實施延退對基金收入只提高了相當於當年GDP的0.37個百分點（從7.73%提高到8.10%）🦛，但相比之下，基金支出卻降低了2.31個百分點（從11.42%降至9.11%）。
延遲退休可提高養老保險財務可持續性
2020年中央在以往連續五年階段性降費和2019年大幅降費與降低費基的基礎上👩🏿🔬，再次“疊加”實施養老保險費的“減、免、緩”，當年出現收不抵支，城鎮企業職工養老保險和機關事業單位養老保險基金累計余額從2019年的5.46萬億元降至2020年底的4.83萬億元。這是自1997年全國統一企業職工養老保險製度以來首次出現當期收不抵支和基金余額下降。如果將2020年視為“例外”，並將2018年作為預測期的基年，在這個假定條件下🕘🧑🦰，企業職工養老保險基金余額到2027年將達到峰值6.99萬億元🎾，從2028年開始逐年減少𓀃，在沒有外部幹預的情況下👨🏼🦱，到2035年基金枯竭。但如果2022年實施延退政策，達到峰值的年份將推遲到2029年的7.96萬億元👮🏻，“峰值年”只推遲了2年🤷🏿♂️，但“枯竭年”卻能推遲7年👨🏻💻，即到2042年基金才枯竭👩🏼🔧。
從收不抵支的“赤字年”來看，在不改革的情況下，2028年將首次出現赤字，收支缺口當年為1181億元🥄，以後逐年增加🦵，例如2029年是2846億元💁🏼♀️，2030年是4422億元🤸🏿♂️🦸🏻♀️，到2033年超過1萬億元🧑🏼🏭，2036年超過2萬億元，2039年超過3萬億元🆓，2041年超過4萬億元，2043年超過5萬億元🦑，2045年超過6萬億元🧽，2046年超過7萬億元，2048年超過8萬億元🚟，2049年超過10萬億元，到2050年當年的缺口高達11.28萬億元🫅🏽🧸。但實施延退政策條件下4️⃣，雖然“赤字年”僅從2028年推遲到2030年，但每年的缺口卻小得多，例如，2030年當年僅為32.9億元💁，2031年1394億元，2032年2701億元，2033年4009億元，到2050年當年缺口僅為3.1萬億元🫛。這些預測顯示，延退非常有利於長期的基金可持續性🔐。例如，在不改革的情況下🙆🏻♂️，2050年的當期收支缺口相當於當年GDP的3.7%，而實施延退政策後僅為1.0%（見圖6）🙍🏽♂️。
圖6 改革前後2020—2050年企業職工基本養老保險基金當期結余和累計結余的比較
經過對實施延遲退休政策前後的比較發現，從總體缺口規模來看➔，改革後的總體缺口明顯縮小𓀝。改革前2035年基金枯竭後至2050年各年當期收支缺口簡單加總後高達93.7萬億元⛔，在抵消2035年底留下的累計結余1.66萬億元後👧🏿，實際缺口為86.8萬億元。而改革後2042年基金枯竭之時到2050年各年當期收支缺口簡單加總後僅為15.97萬億元，與2042年留下的4160.6億元基金累計結存相抵之後，缺口當期值總計僅為15.6萬億元。就是說，如果不實施延退改革🏄🏿♂️，未來的養老金赤字將高達86.8萬億元，如果2020年實施延退改革✉️，養老金赤字僅為15.6萬億元（見圖7、圖8）。
以上是改革或不改革情況下各年缺口當期值簡單加總的結果𓀙，如果將其貼現到基年2018年的話🧒🏼，對比一下改革前後的缺口現值就對改革的急迫性和必要性一目了然了🧑🏻🦯。我國城鎮企業職工基本養老保險基金於2016年開始逐漸委托給全國社保基金理事會進行投資🚠，至今已歸集1萬多億元，根據公布的《年報》數據，2017~2019年三年的平均投資收益率是5.6%。如果用5.6%收益率作為貼現率的話🔺🙀，將改革後15.6萬億元的缺口當期值貼現過來，其現值僅為3萬多億元🚜📀，就是說目前城鎮企業職工基本養老保險基金累計結存的4.8萬億元足以應對未來的缺口。但如果將不實施延退政策條件下的86.8萬億元當期值總赤字用5.6%來貼現的話，其結果就需要有現值20萬億元的基金儲備才能覆蓋未來86.8萬億元的缺口。很顯然👛，相比之下目前4.8萬億元的歷年結存遠遠不夠，即使加上2萬億元的全國社保基金，甚至再加上全國範圍劃轉的國有資本3萬億元（中央層面已宣布完成，總共劃轉1.68萬億元；地方層面劃轉正在進行中，假定劃轉1.3萬億元左右）產生的0.15萬億元左右的年度分紅（假定按2019年央企5.2%的國有資本回報率來推算的話），相距20萬億元也是杯水車薪。
圖7 改革前2020—2050年企業職工基本養老保險基金收支缺口
圖8 改革後2020—2050年企業職工基本養老保險基金收支缺口
用“資本紅利”替代“人口紅利”
上述預測和分析顯示，“十四五”規劃綱要作出的延遲法定退休年齡的戰略部署對提高我國養老保險製度的財務可持續性意義重大🧏🏽♀️。延遲退休前後的數據比較給我們一些重要啟示，為此提出如下五項政策建議🚣🏽♀️。
第一，實施延遲退休的必要性。如果不實施延退⚪️，當前就需準備現值規模至少20萬億元的基金儲備，而目前基金余額和儲備基金總計僅有幾萬億元。
第二🧘🏻♂️，實施延遲退休的急迫性。在現有各類養老資產儲備規模不足以應對未來老齡化的情況下，延遲退休是縮小赤字缺口乃至未來維持收支精算平衡的最有效、最直接的改革措施，舍此無他途。
第三，實施基金投資的重要性。全國散落在各地的近5萬億元養老保險基金應盡快歸集進入投資渠道，加快推動投資進程💂🏽♀️。否則💒，絕大部分養老基金“躺在”銀行裏，2.5%左右的協議銀行存款利率難以對沖未來的養老金赤字。例如🐴，改革後養老金赤字15.6萬億如用5.6%投資收益率來貼現就僅需3萬億元的基金儲備，但如用協議銀行存款利率2.5%來貼現就需7.4萬億元的基金儲備🎙。
第四😮，發揮精準預測的科學性。上述精算報告預測期僅截至2050年，2050年以後必將需要規模更大的基金儲備才能應對未來的收支缺口。很多發達國家的精算報告預測期為75年📪，有的國家長達100年🧑🏼🔬。可以肯定的是🤸🏽，根據聯合國的人口預測，隨著老齡化的加劇，到21世紀末，我國基本養老保險收支壓力必將逐年加大，這就需要盡快建立精算報告製度🙍🏼🧚🏻。
第五，改革路徑選擇的前瞻性📞。延遲退休年齡是世界各國在養老金製度下“人為創造人口紅利”的手段💛，但是退休年齡的延遲終究是有生理極限的，畢竟受製於一定社會環境的約束。長遠看，人口老齡化是我國的百年之慮🔅，從2050年到21世紀末🛀🏽，建立起一個資產型養老保險體系是我國應對人口老齡化的百年大計⛹🏻，應盡快將其提到議事日程上來，紮紮實實落實中央提出的“夯實應對人口老齡化的社會財富儲備”🫓，在人口紅利逐漸消失的預期下🥛，“投資紅利”和“資本紅利”將是最佳的替代性改革方案。
*本文僅代表作者個人觀點👧🏻。編輯：潘琦。